2015年实施的修改后立法法赋予所有设区的市地方立法权。目前,全国有设区的市284个,加上东莞市、中山市、嘉峪关市和三沙市这4个适用立法法的市,共有288个市可以获得地方立法权。开展地方立法工作是一项大工程,对很多地方而言意味着全新的挑战。如何用好手中的立法权,制定出高质量、符合当地实际的地方法规?这是全国各地立法工作者亟须思考的重大问题。
“不管是立新法还是修旧法,还是作出授权决定,都一定要解决问题,要针对问题立法、立法解决问题,要瞄准靶心立法,才能百发百中。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰指出。
地方立法如何有效解决实际问题?专家认为,应该抓住最关键的,解决最紧要的,做好“精细化”文章。
“法规起不了作用就等于无法”
地方立法速度在加快、数量在增加,质量问题随即也相伴而至:往往是年初颁布了立法计划,接近年底收官之际,不完成不好,于是草草审议、匆匆过会;偏重体例形式完整,抄引上位法条款现象严重,真正依据本地实际制定的条款较少;规定内容较粗,乃至有些法规颁布后,政府部门还要制定实施细则;立法技术不完善,体例缺乏统一规定,条款设计随意,处罚幅度宽泛……
“有的法律条文,逻辑严密、结构合理、层层递进,条文很漂亮,但和实际对不上号,不管用。”全国人大法律委员会主任委员乔晓阳说。他指出,当前要注意在细化和具体化上下功夫,朝精细化方向努力。现在有些法律执行不好,效果不理想,其中一个原因就是有的法律过于原则,需要层层配套。当配套的法规不能准确把握立法精神时,就会出现法律效力不断递减的现象。
北京大学菠菜广告投放平台院长张守文也曾表示,重视立法的精细化是非常重要的。因为过去的立法相对来说还是比较粗略,在单一立法之下,这种粗略的立法还是非常突出的,很多方面的条款,宣誓性的比较多,授权性的比较多,兜底性的比较多,而对相关权利义务精细的规定还是不够的。如何进行精细化立法,是今后很重要的一个课题。
“法规起不了作用就等于无法。”全国人大农业与农村委员会副主任委员欧广源在担任广东省第十一届人大常委会主任时曾表示,要突出立法的地方特色,不能照搬照抄上位法,不能追求“大而全”“小而全”,尽量减少法规中的“号召性”“倡导性”条款,只要管用,有几条写几条,从而增强立法的针对性、可操作性和解决实际问题的能力。
不妨“有几条立几条”
有这么一种认识:如果一部地方法规或者条例,篇幅较短,只有几条甚至十几条内容,就不够庄重,也不够严肃,不像一部法。
什么样的体例好?大而全还是小而全?还是“有几条就立几条”?无论在法学界还是实务界,看法并不统一。不过,中国特色社会主义法律体系宣告形成后,各方基本形成了一个共识:有法可依问题解决后,不再刻意追求体系的完整。于是,“有几条立几条”,日渐堪用。
“有几条立几条”,是指在地方立法中,不违背上位法,不照搬上位法,不片面追求体例完美,不贪大求全,根据本地实际,突出本地特点或者民族特色,规范和调整本地事务,最终成熟几条定几条。
这样做的好处在于,把立法的工作重点放在解决主要问题、主要矛盾上,便于集中精力攻坚克难;便于办法和措施在执行中更具针对性和操作性;便于常委会组成人员有的放矢地审议;便于人民普遍地理解和遵守;便于司法者和执法者有法可依、有法必依。更为难得的是,法条一目了然,令部门利益无处藏身。
专家认为,有几个关键点要把握好:对应的上位法,有哪些规定,如何规定的,要系统性掌握;要了解本地需要解决的主要问题、主要矛盾,对照上位法,以此来细化和补充;措施与方法的可行性如何,征询意见要到位,论证要到位,第三方评估也要到位;条文阐述要言简意赅、闲言少叙;审议中,有几条就审议几条;通过时,成熟几条定几条。
简易体例的“上海实践”
党的十一届三中全会后,百业待兴。然而社会变化太快,很多事情又无从借鉴,只能“摸着石头过河”。简易体例的“上海实践”,就是这样摸索出来的。积极又审慎,这是当时上海市人大常委会在立法上采取的态度,甚至还对一些条件不成熟的事务延缓了立法。这段时期,尽管立法数量不多,条数大多在十几条或二十几条,但是却都较为管用。这为后来的简易体例立法积累了经验,树立了根基。
1985年后,上海市迎来了经济立法的快速发展时期,每年制定的法规达8件以上。不过,即便是在“加快地方立法”的大时代背景下,上海也没有放弃对简易体例立法的探索与追求,如《上海市商品包装物减量若干规定》,全文不分章节,12条;《上海市街道办事处条例》,18条;……2000年起,上海市地方立法逐步显现出了精细化的脉络,也产生了一些新提法、新做法,比如法规条文遵循“成熟几条规定几条”的原则,不贪大求全;在法规正文中尽量不抄上位法,而是把上位法全部或有关条款附在法规正文之后,仅作对照参考,等等。
中国特色社会主义法律体系宣告形成后,上海市人大及其常委会更加注重探索简易体例立法,着力提高立法的针对性和可操作性。2012年4月,时任上海市人大常委会主任刘云耕指出:今后的地方立法应当多针对一些具体问题,由系统性立法向问题引导立法、立法解决问题方向嬗变,“有几条立几条、管用几条制定几条”将取代结构完整的常规形式。随后,该市人大常委会工作要点对此还予以了明确。
“法律的生命力在于实施”,这是业内人士的术语。而百姓们的话来得更为干脆:“不能被实施,无非一张废纸。”
“我们要的是能解决实际问题的‘真刀真枪’,不要中看不中用的‘花拳绣腿’,更不要既不中看也不中用的‘劣质产品’。”欧广源的话或许更能准确地表达出人民对立法工作的期许。
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◆地方立法紧锣密鼓
据全国人大常委会法工委统计,截至2016年2月,新赋予地方立法权的271个设区的市、自治州、不设区的地级市中,已有214个被确定可以开始制定地方性法规,比例占到79%;已有24个省、自治区作出了确定设区的市行使立法权的决定,预计到今年上半年,相关省、自治区将全部完成确定和批准工作;已有6个设区的市制定了地方性法规,并经省级人大常委会批准,还有一些地方性法规已经报到省级人大常委会,正在审批过程当中。
◆专家库为立法打好基础
2016年3月,为了提高地方立法质量,进一步推进地方立法工作民主化、科学化,浙江省台州市成立首个地方立法专家库,30名来自不同领域的专家受到正式聘任,包括法学研究、法律实务类、城乡建设与管理类、环境保护类、历史文化保护类、语言文字类等领域专家。立法人才队伍的好坏直接关系立法质量。浙江省人大常委会在其关于设区的市开展地方立法工作的研究中直指问题:从目前情况看,设区的市立法队伍弱,没有人才储备,立法工作制度机制不健全,开展地方立法起步困难。
◆第三方参与立法的“广东模式”
早在2013年5月至12月间,广东省人大常委会先后在省内9所高校设立“广东省地方立法研究评估与咨询服务基地”。2014年,广东省人大常委会与该省法学会、省青年联合会、省律师协会、省工商联签订协议,建立“广东省立法社会参与和评估中心”,不仅受委托参与地方性法规的起草,而且常规化地为地方性法规草案征求意见稿提供意见、表决前的评估报告、立法后的评估工作。由此,第三方参与地方立法的“广东模式”走向了规范化、日常化。三年来,广东共有17项法规委托立法基地起草。